A acção de condenação de acto devido

A acção de condenação de acto devido

A acção administrativa especial é o principal meio processual do Contencioso Administrativo. De acordo com o artigo 46º/2 os seus pedidos principais são : a) anulação de um acto administrativo ou a declaração da sua inexistência; b) condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido; c) a declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais; d) a declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamentos.

Este trabalho irá incidir sobre a acção de condenação de acto devido.

Os contornos da acção de condenação de acto devido apareceram primeiramente em Portugal com a Constituição de 1976 como resultado das suas revisões constitucionais, tendo sido na revisão constitucional de 1997 em que se viria a incluir “determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos”. Hoje a acção em causa encontra-se regulada nos artigos 66º e segintes do Código de Procedimento Administrativo.

Podemos encontrar duas modalidades de acção administrativa de condenação de acto devido, dos quais surgem dois pedidos principais. Assim, para um acto ilegalmente omitido temos o pedido de condenação na emissão de um acto administrativo omitido e para um acto ilegalmente recusado temos o pedido de condenação de acto administrativo em substituição a um acto desfavorável que tenha sido praticado.
Releva fazer algumas considerações quanto ao pedido. Alguma doutrina tem vindo a considerar apenas o pedido imediato, ou seja, o efeito pretendido pelo autor na determinação do objecto da acção de condenação à prática do acto devido. O Prof. Vasco Pereira da Silva não é do mesmo entendimento, considera que esta perspectiva “não é susceptível de abarcar a integralidade do objecto”, sendo o objecto determinado através da conexão entre o pedido (mediato e imediato) e a causa de pedir. O pedido imediato é o efeito pretendido pelo autor, sendo o pedido mediato o direito subjectivo que se pretende tutelar através desse efeito e a causa de pedir o acto ou facto que constitui a razão jurídica da actuação em juízo.

Assim temos no artigo 66º/2 que “o objecto do processo é a pretenção do interessado e não do acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória ”. Retiramos então, do artigo em causa, que o objecto do processo é o direito a que a Administração assuma determinada conduta decorrente de uma vinculação legal de agir ou de actuar de determinada forma, sendo que a condenação à prática desse acto devido resulta do direito subjectivo do particular lesado por uma omissão ou actuação ilegal da Administração. Temos então que o objecto é o direito subjectivo no quadro da relação jurídica administrativa. Manifestações deste entendimento do objecto são os artigos 70º, 71º e 51º/4 do Código de Procedimento Administrativo.

Cabe agora analisar as sentenças de condenação podendo estas agrupar-se em duas modalidades essenciais. Temos aquelas que levam à prática de um acto administrativo, em que a sentença determina o conteúdo, e temos aquelas em que estão em causa escolhas que cabem à Administração mas em que o tribunal indica a maneira certa de exercer este poder discricionário, determinando limites e fornecendo orientações (artigo 71º/2 Código de Procedimento Administrativo). Nestas últimas é preciso ter em atenção o princípio da separação de poderes, não podendo o tribunal substituir-se às escolhas que são da competência da Administração, não devendo, por sua vez, serem simples enumerações das vinculações legais, de forma a não chocar com o princípio da tutela judicial plena e efectiva dos particulares.

Por último cabe analisar a específicidade dos pressupostos processuais quando estamos perante pedidos de condenação. Desta forma, nos termos do artigo 67º do Código de Procedimento Administrativo, é exigido que “não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido”, ou “tenha sido recusada a prática do acto devido”, ou que “tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido a pática do acto”.

Uma questão particularmente importante é a relativa à omissão administrativa. Antes da reforma administrativa, quando não houvesse uma decisão dentro do prazo legalmente estabelecido, era considerada tacitamente indeferida a pretensão (artigo 109º Código de Procedimento Administrativo). Actualmente o Prof. Mário Aroso de Almeida, com o qual o Prof. Vasco Pereira da Silva concorda, entende que com a “introdução da possibilidade de se pedir e obter a condenação judicial da Administração à prática de actos actos administrativos ilegalmente omitidos tem o alcance de fazer com que o 109º/1 CPA é tacitamente derrogado na parte em que reconhece ao interessado a faculdade de presumir indeferida a sua pretensão”. Por outro lado, discordando do Prof. Mário Aroso de Almeida, o Prof. Vasco Pereira da Silva entende que o pedido de condenação também pode ser utilizado nos casos em que uma omissão administrativa resulta num diferimento tácito (artigo 108º Código de Procedimento Administrativo), pois considera que o diferimento tácito não é um acto administrativo e, mesmo que o fosse, não seria de afastar a acção de condenação na prática de acto devido.

As regras específicas de legitimidade encontram-se no artigo 68º do Código de Procedimento Administrativo. Levantam-se questões quanto aos poderes de intervenção do Ministério Público, do actor popular e do actor público, sendo necessário compatibilizar a legitimidade para intervir com os pressupostos que se referem ao comportamento da Administração, uma vez que, os pedidos de condenação podem ser utilizados em casos de omissão bem como de actos administrativos de conteúdo negativo. Para o Prof. Vasco Pereira da Silva a legitimidade deve ser entendida no sentido de só abarcar os actos de conteúdo negativo, justificando este entendimento através do comportamento omissivo da Administração, que se encontra “configurado segundo uma lógica jurídica-subjectiva, dependendo de um direito subjectivo do particular, que é concretizado mediante um pedido dirigido à autoridade administrativa competente”.

Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo

Para além do autor e da entidade demandada podem também ser parte num processo administrativo terceiros que impugnam uma decisão administrativa ou, pelo contrário, tenham interesse na manutenção dessa decisão.

  

   A intervenção de terceiros no processo administrativo justifica-se pelo facto de as decisões administrativas não terem efeito apenas em relação a um concreto particular mas por poderem afectar uma pluridade de sujeitos, as decisões administrativas têm carácter multilateral.

   Os terceiros podem actuar quando tenham um mero interesse de facto, quando existe uma disposição destinada a tutelar o interesse geral da comunidade e não o de um sujeito concreto e isto decorre dos artigos 20º e 268º Constituição da República Portuguesa.

   O facto de se chamarem a juízo terceiros que são também titulares da relação material controvertida é importante na medida em que deste modo se faz coincidir a relação processual com a relação substantiva. Esses terceiros, titulares de direitos subjectivo públicos, deixam de o ser para se tornarem sujeitos de uma relação multilateral autónomos.

   Esta legitimidade processual de terceiros está consagrada nos artigos 9º,2 e 55º,1,a) do CPTA quanto às acções de impugnação e, quanto à acção de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, no artigo 68º,1,a) do CPTA.

   Os terceiros, independentemente de terem a possibilidade de intentar uma acção autónoma, num processo próprio, podem coligar-se com outro autores (artigo 12º,1 CPTA); podem intervir num processo em massa (artigo 48º CPTA) ou como contra-interessados (artigo 57º e 68º,2 CPTA), estas situações são consequência das relações jurídicas multilaterais, características da Administração Infra-estrutural.

   Quanto aos contra-interessados, caracterizam-se por possuir interesses opostos aos do autor da acção.

   Nas acções de impugnação de acto administrativo, para se saber quem é contra-interessado podem ser utilizados três critérios:

1. o critério do acto impugnado - identifica-se o contra-interessado através do acto administrativo que atribui uma vantagem ao terceiro que este pretende manter;

2. critério da posição substantiva do terceiro – contra-interessado será quem tem um interesse pessoal, directo e actual ao do autor embora em sentido contrário e

3. critério dos efeitos da sentença – contra-interessado será o terceiro que vir a sua esfera jurídica afectada directamente pela pronúncia jurisdicional, essa avaliação faz-se através de um juízo de prognose.

   O CPTA não adopta estes critérios isolados mas um critério misto: artigo 57º, “a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar”, trata-se do critério dos efeitos da sentença; “tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado”, corresponde este segmento ao critério do acto impugnado; “ possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, trata-se enfim, do critério da posição substantiva do sujeito.

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Bibliografia:

Marques, Francisco Paes, “A efectividade da tutela de terceiros no Contencioso Administrativo”, Almedina, 2007

Silva, Vasco Pereira, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª Edição, Almedina, 2009

O alcance da reserva constitucional da jurisdição administrativa

Comecemos por interpretar o artigo 212º número 3 da Constituição da República Portuguesa, onde se diz que “compete aos tribunais administrativos (e fiscais) o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”, para saber se aí se consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no duplo sentido de que, por um lado, os tribunais administrativos, só poderão julgar questões de direito administrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões.

As tendências doutrinárias desenvolveram-se, admitindo-se generalizadamente a atribuição legal aos tribunais administrativos da resolução de litígios referentes à actividade da Administração, ainda que respeitassem a relações ou incluíssem aspectos de direito privado. Essa possibilidade tornava-se tanto mais aceitável quanto se verificava uma crescente utilização de mecanismos de direito privado pela Administração no exercício da função administrativa, muitas vezes através de entidades privadas “de mão pública”, tendo em conta a miscigenização prática do direito público com o direito privado e a necessidade de assegurar o respeito pelos princípios públicos em toda a actuação administrativa.

Tal como se defendeu mesmo, a atribuição de competências aos tribunais administrativos para conhecer litígios decorrentes da actividade no âmbito de outras funções estaduais – por exemplo, acções sobre responsabilidade civil do Estado por actos da função política, legislativa ou jurisdicional.

Para alguns, resulta da Constituição uma reserva, perante a qual o legislador não pode atribuir a outros tribunais, designadamente aos tribunais judiciais, o julgamento de litígios materialmente administrativos, só sendo legítimas, nesta matéria, as devoluções de competências em matéria administrativa para outros tribunais que forem previstas ao nível constitucional.

Há, no entanto, quem defenda também uma posição mitigada, admitindo a remissão do legislador para a “jurisdição comum” de questões emergentes de relações jurídicas administrativas, designadamente quando estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos, pretendendo assim assegurar uma protecção processual mais intensa desses direitos, tendo em consideração sobretudo as dificuldades da jurisdição administrativa, por falta de meios e insuficiência do número de tribunais para corresponder às necessidades de uma tutela judicial efectiva.

A posição mais razoável, entretanto sufragada pelo STA (ex: Acórdão de 14 de Junho de 2000); pelo Tribunal de Conflitos (ex: Acórdão de 12 de Maio de 1994) e pelo Tribunal Constitucional (ex: Acórdão número 746/96 de 29 de Maio), parece ser a que não lê o referido preceito constitucional como um imperativo estrito, contendo uma proibição absoluta.

Assim, é normal que se formule um preceito que contenha a definição da área própria da “nova” ordem jurídica administrativa e fiscal no contexto da organização dos tribunais, adoptando o sistema da “cláusula geral”, sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta. Essa definição do âmbito-regra, que corresponde à justiça administrativa em sentido material, deve ser entendida como uma garantia constitucional, da qual deriva para o legislador ordinário tão-somente a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições.

Assim fica proibida a descaracterização da jurisdição administrativa, enquanto jurisdição própria ou principal nesta matéria, mas não fica proibida a atribuição pontual a outros tribunais do julgamento de questões substancialmente administrativas, admitindo-se a razoabilidade dessas “remissões” orgânico-processuais, muitas delas tradicionais, que podem ter justificações diversas.

Por fim, uma interpretação tão rigorosa implicaria a inconstitucionalização ou, pelo menos, suscitaria dúvidas e questões sobre a constitucionalidade de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de polícia judiciária, de expropriações por utilidade pública, bem como uma alteração profunda da organização judiciária administrativa, para tornar o acesso praticável e a protecção judicial dos cidadãos efectiva.

Em resumo, a interpretação mais razoável do preceito constitucional parece ser a de que visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matéria administrativa, embora seja necessário dizer que ainda que se optasse pela existência de uma reserva material absoluta da jurisdição administrativa, o critério orgânico de delimitação da justiça administrativa não perderia sentido, na medida em que a própria Constituição atribui a outros tribunais o julgamento de questões emergentes de relações jurídicas administrativas.

O Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva e o Processo Administrativo de Plena Jurisdição

O art. 20.º CRP enquanto direito fundamental consagra um direito à protecção jurídica dos cidadãos. Protecção essa, que no essencial se traduz no direito à obtenção de uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo equitativo. Este facto obriga à produção legiferante no sentido de assegurar as garantias processuais adequadas, sendo paralelamente reforçado pela norma constante nos nºs 2 e 3 do artigo 205.º da CRP, que determina, a obrigatoriedade das sentenças e assegura a sua efectividade.

Este direito é assegurado ainda mais pelo artigo 268º, nº4 da CRP, o qual representa a pedra angular de todo o processo administrativo português, consagrando o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos cidadãos perante a Administração Pública. Nesta medida, importa ter presente que a formulação deste artigo resultante da revisão de 1997, passou a consagrar a centralidade dos cidadãos, face aos meios processuais de que dispõem, considerando já, não apenas a apreciação e reconhecimento de direitos, mas também a condenação da própria administração, numa manifestação expressa de superação daquilo que o Professor Vasco Pereira da Silva designa de “ velhos traumas da infância difícil”.

Contudo, e seguindo o entendimento do Professor Vieira de Andrade, a tutela jurisdicional efectiva tem de ser assegurada, na sequência da determinação constitucional, numa tripla dimensão, ou seja, salvaguardando quer a disponibilidade de meios e acções adequados, quer a existência de meios cautelares e executivos, e finalmente garantindo a utilidade e efectividade das sentenças. Este é o entendimento que melhor parece resultar da conjugação entre o artigo 7º e os nºs 1 e 2 do artigo 2º do CPTA.

Finalmente, importa acrescentar que a tutela jurisdicional efectiva neste campo, não se limita aos direitos dos cidadãos, mas abarca também protecção do interesse público e leva ainda em linha de conta as recomendações europeias, nomeadamente no que diz respeito aos valores e bens constitucionalmente protegidos.

                Estreitamente relacionada com a questão da tutela jurisdicional efectiva, encontra-se a consagração de um sistema de plena jurisdição no contencioso administrativo, uma vez que este representa a garantia da outra, pois permite a tomada de decisões mais justas e adequadas à protecção dos direitos dos particulares, daí resultando uma maior eficácia das decisões emanadas pelos tribunais.

A este respeito, importa referir que a reforma de 2004 do contencioso administrativo promoveu uma modificação substancial dos principais meios processuais, nomeadamente através da criação de duas formas típicas de processo:

                               - A acção administrativa comum (artigo 37º e ss. CPTA); e

                               - A acção administrativa especial (artigo 46º e ss. CPTA)

De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva parece resultar da lei que o critério de distinção relativo ao objecto destes diferentes tipos de acção, prende-se com a diferenciação entre as formas de actuação administrativa, uma vez que os litígios que tenham subjacentes actos ou regulamentos caberão na acção administrativa especial, ao passo que os restantes deverão ter por base uma acção administrativa comum.

Condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido.

E se a Lei exigir que a Administração prossiga um determinado acto e esta não o faça? E se em vez de praticar o acto que lhe foi pedido com toda a legitimidade pelo particular limita-se a não dizer nem fazer nada ou recusa-se a executar o acto?

Pois é, o tempo de espera parece ter terminado com a implementação do pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido. Segundo o que entende a Doutora Rita Calçada Pires, “através desta nova forma processual, o particular enfrenta a Administração com armas renovadas e persuasivas capazes de o defender da inércia ou teimosia administrativas. Mas além de assegurar uma defesa eficaz ao particular, aquele pedido é também um novo meio que ousa desafiar, para a modernização, uma entidade que peca pela falta de agilidade tão imprescindível no mundo de hoje”.

A Revisão Constitucional de 1997 veio trazer para o Direito Administrativo uma maior garantia para o particular face à Administração, que consiste na possibilidade do particular “exigir” a Administração a praticar um acto legalmente devido, enquanto garantia da tutela dos direitos dos particulares, consagrado no art. 268º número 4 da Constituição da República Portuguesa.

Quanto ao objecto do processo, é preciso dizer que o Professor Vasco Pereira da Silva defende que este não abrange a acção de condenação à prática do acto devido no seu todo, pelo que o importante é a pretensão do particular e não o acto que constitui o indeferimento.

A acção de condenação da Administração à prática de acto administrativo devido encontra-se prevista e regulada nos art. 66º e seguintes do CPTA. Através deste regime, pode o particular exigir que a Administração actue, mesmo contra a sua vontade.

O contencioso administrativo está hoje “equipado” com poderes de condenação à prática de actos administrativos ao serviço do particular.

Numa condenação à prática de acto administrativo devido é clara a presença de um acto administrativo que é necessário para concretizar o direito ou interesse legalmente protegido do particular, logo faz com que siga a forma da acção administrativa especial.

Segundo o artigo 67º número 1 do CPTA, a condenação à prática de actos administrativos pode ser pedida quando a Administração tem o dever de agir e permanece omissa até expirar o prazo para decidir (alínea “a”); quando a Administração se recusa expressamente a praticar o acto requerido (alínea “b”) e quando a Administração recuse a apreciação do requerimento dirigido à prática do acto administrativo (alínea “c”).

O particular pretende através desta decisão judicial que o acto que foi indeferido possa ser diferido ou em que a Administração não se pronunciou seja obrigada pelo Tribunal a pronunciar-se.

Os elementos do processo administrativo

Os elementos fundamentais para que exista um processo administrativo são os sujeitos, o pedido e a causa de pedir.

Na ideia moderna relativa aos elementos do processo os sujeitos são obviamente parte integrante do processo, sendo negada a ideia clássica do contencioso administrativo em que “as partes” do processo era o próprio acto administrativo em si e que o particular e a Administração eram apenas colaboradores com o tribunal na defesa da legalidade e do interesse público. O particular não tinha direitos subjectivos reconhecidos pela Administração e como tal ao mesmo tempo que é negado aos particulares direitos subjectivos então também era lhes negada a qualidade de “parte” no contencioso. Com a reforma em 1976 o individuo começa a ser tratado como sujeito (art.20º, nº1 e art.268ª nos.4º e 5º) e é lhe garantido o direito fundamental de acesso à justiça administrativa. Sendo o acesso à justiça garantido pela Constituição então a ideia de que os particulares tem interesses subjectivos e que esses mesmos lhes dão a faculdade de por uma acção num tribunal administrativo mudou por completo.  Não era só aos particulares que a qualidade de parte processual era negado, também a própria Administração era negada esta qualidade, com a reforma de 1976 e com a de 1984-85 foi dado a Administração essa qualidade ao equiparar-se as intervenções processuais dos particulares às intervenções processuais da Administração. Assim por parte dos particulares temos, um direito fundamental de acesso à justiça e de uma garantia de que uma intervenção da Administração esta a lesar um direito seu, por outro lado a Administração é parte no processo como parte interessada na defesa da legalidade e do interesse público. Esta mudança deu-se também no CPTA ao referir-se no art.6º nº 1que o “tribunal assegura um estatuto de igualdade efectiva das partes no processo, tanto no que se refere ao exercício de faculdades e ao uso de meios de defesa como no plano da aplicação de cominações ou de sanções processuais, designadamente por litigância de má fé.”

Relativamente à legitimidade activa é necessário realçar o art.9º n1º do CPA pois o legislador veio considerar que é parte legitima o autor que alegue ser parte na relação material controvertida, assim a legitimidade é dada considerando os direitos subjectivos alegados, e concordo com o Prof. Vasco Pereira da Silva em que “…o Contencioso Administrativo se tornou de plena jurisdição-para todos os meios e para todos os pedidos.”, pois qualquer sujeito é titular de direitos subjectivos, para que uma acção proceda basta ter um mínimo de correspondência entre um direito lesado e uma actuação da Administração.

                                                                                                         

Já em relação a legitimidade passiva, ou seja da Administração, o legislador dá a resposta ao problema no art.10º, ao referir que “Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.” , contudo as acções são propostas realmente segundo as respostas do nº2 “Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos., e no caso das entidades que não tem personalidade jurídica e como tal não podem estar por si em juízo o nº3 refere “Os processos que tenham por objecto actos ou omissões de

entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica,

são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito

público a que essa entidade pertença.”

Outro elemento essencial do processo é o pedido, segundo a doutrina processualista a noção de pedido compreende o efeito pretendido pelo seu autor e o direito que esse efeito visa defender, ainda é necessário proceder a separação do pedido imediato-efeito pretendido pelo autor, e o pedido mediato-direito que esse efeito visa tutelar.

                O pedido imediato e mediato estão necessariamente interligados pois se eu pretendo que o tribunal produza uma decisão em que resulte o efeito que eu pretendo- pedido imediato (ex: inexistência de um acto) então necessariamente e lógicamente que estou a proteger um direito subjectivo que foi lesado- pedido mediato.

                Assim, com o pedido o autor visa proteger um direito subjectivo que foi lesado e que o efeito de decisão do tribunal seja restaurar esse direito.

                Como elemento essencial do processo temos também a causa de pedir em que segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva deveria ser a “…apreciação integral da actuação administrativa trazida a juízo, de modo a permitir uma consideração objectiva da legalidade ou ilegalidade do acto em face de todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis fontes de invalidade.” ,contudo devido a doutrina clássica do contencioso administrativo teve antes a considerar por razões de ordem pratica, como de facilitação do julgamento que o que releva para determinar a causa de pedir são as alegações do autor referentes ao acto administrativo.

 O problema em causa é o do art.95º nº1 e nº2 do CPTA, pois no nº1 existe a perspectiva que o tribunal com todas as excepções esta limitado e pronunciar-se sobre as questões controvertidas pelo autor, contudo o nº2 do mesmo artigo já vem referenciar que o tribunal deve apreciar todas as causas postas pelo autor, mas ainda deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas e ainda para haver mais controvérsia, no inicio do nº2 refere-se a processos impugnatórios, ou seja só a actos administrativos e não a regulamentos e contratos.

                Assim, na acção para defesa de interesses próprios o objecto do processo e constituído pelos direitos subjectivos alegados pelos particulares e aquando se ser um processo impugnatório não existe limitação à apreciação da decisão administrativa contestada. (art.95º nº2 CPTA)

Quem são os contra-interessados?

“(…) a problemática dos sujeitos no Contencioso Administrativo necessita ainda, em nossos dias, de ser entendida no quadro das relações multilaterais (…), fazendo coincidir a relação processual com a substantiva.”[1]

A Reforma de 2004 veio abandonar a visão bilateral em relação à legitimidade para adoptar uma visão multilateral, ou como refere RUI MACHETE, veio tutelar não só a relação vertical, entre o particular e a Administração, mas também as relações horizontais entre os particulares, “cujo desenvolvimento ou tutela careciam de alguma intervenção das autoridades”[2], que era, anteriormente, um exclusivo do direito privado.

A posição dos contra-interessados pode ser exemplificada pela figura de um triângulo, sendo esta uma relação tripartida, em que a Administração se encontra no vértice superior (não querendo com isto dizer que ocupa uma posição superior ou mais privilegiado que a outra parte, até devido ao princípio da igualdade de armas – art.6º CPTA, mas apenas que tem uma relação tanto com o autor como com o contra-interessado), tendo uma relação vertical com os particulares, que se encontram nos outros dois vértices do triângulo. Como explica RUI MACHETE, a relação vertical estabelece-se entre o particular que propôs a acção e a Administração, embora também haja susceptibilidade de haver uma relação vertical entre o contra-interessado e a Administração, se este tivesse proposto uma acção de manutenção do acto. A relação horizontal entre os particulares constitui a razão de ser da protecção jurídica da posição substantiva de terceiro e da sua possibilidade de tutela jurisdicional como contra-interessado. Esta relação horizontal não é uma relação concreta, equivalente às relações verticais entre particulares e Administração que se desenvolvem no tráfico jurídico, mas antes o juízo comparativo de valoração realizado no plano normativo.

A tutela legal dos contra-interessados visa assegurar o princípio do contraditório (32º/5 CRP), que assegura a presença de todos os afectados pela sentença, e pelo princípio da tutela jurisdicional efectiva (268º/4 CRP).

Os contra-interessados são então terceiros ao processo, no sentido em que não pertencem à relação material controvertida, mas que beneficiam ou têm interesse na manutenção do acto, aqueles a quem o provimento possa directamente prejudicar, sendo esta a definição presente no art. 57º CPTA (quanto à acção especial de impugnação) e no art. 68º/2 CPTA (quanto à acção especial de condenação à prática de acto devido). Mas quem são os contra-interessados? Qualquer particular que tenha um qualquer interesse na manutenção do acto?

A doutrina tem apresentado três critérios para definir quem pode ser contra-interessado:

• Do acto impugnado: quem seja titular de um interesse qualificado na conservação do acto impugnado é contra-interessado;

• Teoria da posição substantiva de terceiro: existência de um interesse pessoal, directo e actual contra o Autor;

• Fins da sentença: é contra-interessado quem pode ser afectado pela sentença, sendo este o critério seguido por PAULO OTERO.

 RUI MACHETE refere que um dos modos de identificar quem pode ser contra-interessado é através da possibilidade de reversibilidade dos papéis processuais de autor e contra-interessado. Um exemplo desta situação é o caso em que particular, interessado obtenção de uma licença que lhe foi negada, impugna o acto que a negou, ou seja está interessado na alteração do status quo; enquanto um terceiro, seu vizinho, interessado na manutenção do acto que lhe negou a licença, na manutenção do status quo, é contra-interessado, pois beneficia dessa mesma negação de licença. As situações destes dois particulares são reversíveis, pois o vizinho interessado pode propôr uma acção de manutenção do acto, uma acção negatória, art. 2º al.c) e 37º/2 al.c) do CPTA.

PAULO OTERO fundamenta a tutela dos contra-interessados segundo um ponto de vista subjectivo e outro objectivo:

• Subjectivo: em que o contra-interessado é chamado a intervir por ser titular de interesses que podem ser prejudicados com o provimento da acção, podem ser lesados pela mesma;

• Objectivo: em que a intervenção dos contra-interessados deve-se a assegurar que estes ficam abrangidos pelo caso julgado.

O Professor considera que se está perante um litisconsórcio necessário passivo, assim do VASCO PEREIRA DA SILVA,  garantindo a intervenção efectiva dos contra-interessados e o efeito útil do caso julgado.

Os contra-interessados são então terceiros perante a relação material controvertida, que se encontram numa relação de conflito com o autor, titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, pelo que deveriam intervir nos mesmo termos que esta no processo administrativo. Como afirma VASCO PEREIRA DA SILVA, fazendo uma interpretação sistemática do CPTA, podemos considerar os contra-interessados como verdadeiras partes, em litisconsórcio passivo necessário com a Administração,  gozando dos respectivos direitos e deveres.

A Reforma de 2004 abriu a possibilidade de tutelar as relações multilaterais, no entanto não foi feliz na nominação de contra-interessado, quando na realidade se está perante uma parte em litisconsórcio necessário, e ainda foi muito ampla na sua consagração, sendo necessário interpretar o preceito de modo a poder definir quem são os contra-interessados!

Catarina Ruivo Rosa, nº17221

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[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso no Divã da Psicanálise, Almedina

[2] RUI CHANCERELLE DE MACHETE, A Legitimidade dos Contra-Interessados nas acções administrativas comuns e especiais, in Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, II volume